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忠县财政投资评审中心:
为进一步加强项目资金绩效管理,提高财政资金使用效益,根据《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)及《忠县县级政策和项目预算管理办法(试行)》(忠财预〔2020〕7号)文件精神,重庆市忠县财政局委托重庆通冠会计师事务所组织成立了绩效评价工作组,对2020年忠县城区环卫一体化项目。现将评价情况报告如下:
一、项目基本情况
(一)项目背景
根据忠县县委县府提出打造“洁净忠县、品味小城”,创建国家卫生和创建文明城市的要求和工作目标,忠县城乡建设委员会通过积极探索和推进环卫作业市场化运营工作,一方面引入社会投资人参与公共服务、引入新的技术技巧,专业知识和经验,优化项目投资和方案,提高财政资金使用效率;另一方面充分发挥市场的作用,建立由企业按照市场规律依法用工机制,消除当前用工风险。2016年12月,忠县城乡建设委员会与忠县桑德环境工程有限公司签订忠县城区环卫一体化营运项目PPP特许经营协议。
(二)项目实施情况
忠县城乡建设委员会通过公开招标方式确定启迪桑德环境资源股份有限公司为本项目的社会投资人,成立项目公司忠县桑德环境工程有限公司(以下简称“桑德环境公司”)为本项目特许经营期内的运营及期满后的移交单位。项目已于2016年12月22日签订特许经营协议,特许经营期为自协议签订日起25年。协议约定桑德环境公司负责建成区内主次干道、背街小巷等公共区域的清扫保洁,负责中转站运营维护及相关配套设备的管理,负责建成区内的生活(餐厨)垃圾的清运等工作。忠县环境卫生事务中心(以下称环卫中心)、忠县忠州街道办事、忠县白公街道办事处负责对该项目进行日常考核。
(三)资金使用情况
查阅县级重点专项绩效目标自评表(2020年度),忠县城市管理局本年度全年预算数为3,225.76万元,实际执行3,225.76万元。其中拨付给忠州街道办事处371.31万元,白公街道办事处64.18万元,忠县环境卫生事务中心2,790.27万元。经查,环卫中心账户结余23.34万元,结余原因系环卫中心根据月考核分数扣减相应桑德环境公司的运营维护费。
二、绩效评价工作情况
(一)评价主要目的
通过对项目实施以及财政专项资金使用情况的调研和评价,客观反映项目的实施状态、财政资金使用效益,总结项目成功经验,科学研判项目实施以及资金使用过程中存在的难题和局限,为进一步提升预算管理水平、提高公共服务质量、优化公共资源配置提供决策参考,为以后年度类似项目专项资金安排、政策制度建设、预算绩效的推进提供必要的借鉴。
(二)评价政策依据
1.财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号);
2.《忠县县级政策和项目预算管理办法(试行)》(忠财预〔2020〕7号);
3.《皇冠足球比分：全面实施预算绩效管理的实施意见》(渝委发〔2019〕12号);
4.重庆市城市管理局《皇冠足球比分：印发重庆市环卫清扫保洁作业费用测算指导意见的通知》(渝城市管理局〔2020〕55号);
5.项目相关资金下拨文件、财务资料;
6.项目相关过程管理资料,合同资料等。
(三)评价重点内容
重点评价本项目财政专项资金使用的规范性、安全性和有效性及评价项目的社会效益、经济效益、可持续发展。
(四)评价方式方法
本次评价采取现场和非现场评价相结合的方式实施,具体采用了比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法。
1.比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较,综合分析绩效目标实现程度。
2.因素分析法。通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素,评价绩效目标实现程度。
3.公众评判法。通过专家评估、公众问卷等对专项资金使用效果进行评判。
(五)评价指标体系
根据项目的目标、实施方案、实施情况等,经与忠县财政局充分讨论,拟定重庆市2020年忠县城区环卫一体化项目绩效评价指标体系。整个指标体系分为项目投入阶段的绩效管理及资金落实(10分),项目过程阶段财务管理及业务管理(30分),项目产出阶段的项目产出数量、产出质量(30分),项目效益阶段的经济效益、社会效益、生态效益、可持续和满意度(30分)。共设置了4个一级指标,11个二级指标,22个三级指标,详细情况见附件1《重庆市2020年忠县城区环卫一体化项目绩效评价指标体系绩效评价指标体系及评分表》。
三、绩效评价指标分析情况
按照《重庆市2020年忠县城区环卫一体化项目绩效评价指标体系绩效评价指标体系及评分表》中12个二级指标逐一展开分析。
(一)项目投入
1.绩效目标
绩效目标合理性:查阅项目相关绩效目标自评表,该项目设立的整体绩效目标依据充分,符合客观实际,符合国家法律法规、国民经济、社会发展总体规划以及市城市管理局有关文件精神,项目的实施有利于城市保持优美、整洁的人居环境。但查阅忠县城区环卫一体化营运项目PPP特许经营协议,该项目到2020年实现生活垃圾分类收运、处理支撑体系的运营目标未在项目自评表中体现。项目绩效也未设定垃圾清运相关质量考核指标。
绩效指标明确性:根据项目绩效目标自评表所设定5个绩效指标,指标较清晰、细化、可衡量,并通过明细指标值予以体现。但该项目目标自评表未建立相应质量考核指标。
2.资金落实
资金到位率:查阅项目绩效目标自评表及相关财务资料,忠县城区环卫一体化项目2020年财政预算安排资金3,225.76万元,实际到位资金3,225.76万元,资金到位率100%。
(二)项目管理
1.财务管理
资金使用率:忠县城区环卫一体化项目2020年年初预算安排资金3,225.76万元,截至2021年4月,项目实际使用3,202.42万元,财政资金使用率99.28%。未使用资金为环卫中心账户结余23.34万元,结余原因系环卫中心根据月考核分数扣减相应桑德环境公司的运营维护费。
会计工作准确性:县城市管理局会计基础工作基本符合相关《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》制度,但现场查看资料发现以下问题:2021年1-17#凭证存在科目记载错误,授权支付凭证10至11月城区环卫一体化金额440.18万元,其中有141.13万元应记入应付款科目,该笔款项于2021年3-23#凭证支付。
资金使用合规性:项目资金使用基本符合相关财务管理制度规定,经查阅相关财务资料,未发现资金支出不真实的情况,也未发现资金存在截留、挤占、虚列支出等情况。忠县城区环卫一体化项目资金支付以忠县环境卫生事务中心、忠州街道办事处、白公街道办事处对桑德环境公司的考核结果为依据,确保忠县城区垃圾清运工作得到有效执行。
财务监控有效性:该项目按照县城市管理局制定的财务管理办法进行资金监管,但忠县环境卫生事务中心未对忠县城区环卫一体化项目收入资金建立专账核算管理,导致项目收入不清晰,不能清楚反映项目资金实际结余情况。
2.项目管理
管理制度健全性:县城市管理局印发了《忠县城区环卫一体化项目检查考核办法的通知》(忠城管发〔2018〕72号)等文件,文件相关制度完整且具备一定的可操作性。忠县环境卫生事务中心、忠县忠州街道办事、忠县白公街道办事处按照县城市管理局制度负责对桑德环境公司的项目实施考核。上述单位根据自身业务内容明确了业务部门、人员的相关职责。
安全管理:项目在实施时虽制定有相关安全手册以及对员工定期进行安全培训,但查阅忠县城区环卫一体化项目员工考勤表及忠县桑德环境工程有限公司安全会议记录表,2020年4月30日员工周成芬违反交通信号通行,在忠县忠州大道万树桥岔路口与摩托车碰撞,自己受伤;顺溪片区高得梅在上班期间手脱臼。
制度执行情况:项目基本上遵守相关法律法规和业务管理规定或按相关制度、文件执行,实施人员条件、质量要求等基本落实到位。根据制度相关要求,忠州街道办事处、白公街道办事处和忠县环境卫生事务中心对项目公司规范化管理、背街小巷保洁、公共场所及居民社区保洁、垃圾中转站及垃圾运输车运行、安全文明作业、应急处置进行了日常检查及考核,同时桑德公司每月向上述单位报送设备设施明细表、职工月考勤表、职工银行转账明细、单位社会保险参保明细、月度作业计划安排表等相关资料。
项目质量可控性:根据忠县城区环卫一体化项目检查考核评分表以及相关财务支付凭证,忠县环境卫生事务中心、忠县忠州街道办事、忠县白公街道办事处通过对该项目进行日常考核得出相应考核分数,并根据《忠县城区环卫一体化项目检查考核办法》计算支付忠县环卫一体化项目运营维护费,有利于保障城区垃圾及时得到清扫和清运,确实提高城区居民生活质量。
合同及档案资料管理:经对项目相关资料的翻阅,项目合同齐全,签订规范,并得到有效执行;项目档案资料基本齐全,且有专人管理,包含绩效目标自评表、忠县桑德资产设施设备明细统计表、忠县城区环卫一体化项目检查考核评分表等。
(三)项目产出
1.产出数量
城区清扫完成率:根据绩效目标自评表等相关资料,建成区内主次干道、背街小巷等311万平方米公共区域的清扫保洁工作已全部完成,城区清扫完成率100%。
城市生活(餐厨)垃圾清运完成率:根据绩效目标自评表等相关资料,2020年建成区生活(餐厨)垃圾清运工作已全部完成,城市生活垃圾清运完成率100%。
产出成本控制率:参照《忠县城区环卫一体化营运项目物有所值评价报告》及重庆市城市管理局《皇冠足球比分：印发重庆市环卫清扫保洁作业费用测算指导意见的通知》(渝城市管理局〔2020〕55号文件),忠县城区清扫保洁作业综合单价为每年10.30元/平方米。根据桑德公司提供人员月平均工资2800元/月,结合渝城市管理局〔2020〕55号,测算人工作业综合单价为10.75元/平方米。产出成本控制率为95.81%。
营运目标完成情况:根据现场勘察,桑德目前已经建立了相关环卫云平台,但目前该平台仅能对环卫车辆进行实施监控,对环卫人员及环卫设施的平台建设尚在优化,不能充分发挥智慧平台的作用;结合2020年忠县政府工作报告,2020年城镇生活垃圾无害化处理率达100%,基本实现了垃圾分类收运、处理支撑体系。但现场调查发现,少数居民对垃圾分类不了解,垃圾分类宣传工作有待加强。
2.产出质量
城区清扫及时性:根据忠县城区环卫一体化项目检查考核评分表及相关取证照片,部分生活垃圾未得到及时清扫和少量垃圾收集容器破损未得到及时更换。
(四)项目效益
1.社会效益
本项目的实施,有利于改善忠县城区环卫现状,提升忠县城区居民生活环境质量,提高城市环卫管理和运营能力,完善公众对城市基础设施建设和公共服务日益增长的需要,同时提升了忠县城市形象。
2.经济效益
通过项目的实施,有利于提高财政资金的使用效率与效益。一方面,在项目运营过程中,政府方通过制定相关政策、建设和管理标准,规范项目公司环卫作业,提高资金的使用效益;另一方面,政府授予投资人特许经营权,但规定了年限,促使社会投资人加大创新投入,促使其进行管理和技术创新,降低日常运营成本。根据现场勘察,桑德公司目前加大了机扫投入力度,降低了相关人工成本。
3.生态效益
生态效益:根据现场勘察,一是忠县桑德环境工程有限公司建立了桑德环卫云平台,对忠县所有环卫车辆进行监控,能够统筹出车时间,对环保车辆规范化管理。二是桑德公司绘制了《环卫工人网格化管理分布图》,明确了每一个网格的作业人员姓名、联系电话,保障了生活垃圾能够及时得到清扫,提升了城市形象。三是现场检查部分街道以及垃圾中转站,相关环卫清扫、清运等效果较好,仅有少量街道存在落叶较多情况。
4.可持续影响
忠县城区环卫一体化项目的实施美化了城市的生活环境、改善了城市的生态环境、实现可持续发展。随着时间的推移,其可持续效益不断增加,而其服务功能价值则时刻以间接形式体现,使忠县成功成为全国文明县城、国家园林县城、国家卫生县城。忠县2021年政府工作报告做出要求,推进无废城市建设项目,在县城建成区开展生活垃圾分类示范,建成再生资源回收利用和有害垃圾收运处置体系,生活垃圾资源化利用率达35%。根据忠县城区环卫一体化营运项目PPP特许经营协议,该协议的项目合作期为25年,项目规划得到了相关部门的支持。
5.满意度
通过问卷方式对2020年忠县城区环卫一体化项目过程及效果等方面进行了50余份随机调查,根据问卷综合打分,公众综合满意度为97.00%。
四、绩效评价总体结论
2020年忠县城区环卫一体化项目的实施对忠县城区各街道环境卫生得到保障,对创建文明城市具有重要意义。经绩效评价工作组对2020年忠县城区环卫一体化项目基础资料的收集、整理、统计、分析、综合;经评价组从项目投入、项目过程、项目产出、项目效果四个方面的指标进行评议打分为88.80分,项目绩效评价等次为:良。具体分值分布如下表:
各项指标得分分布(单位:分)
|
一级指标 |
标准分值 |
评价得分 |
得分率 |
|
投入 |
10.00 |
8.50 |
85.00% |
|
管理 |
30.00 |
24.80 |
82.67% |
|
产出 |
30.00 |
26.00 |
86.67% |
|
效益 |
30.00 |
29.50 |
98.33% |
|
合计 |
100.00 |
88.80 |
88.80% |
注:按照财政部要求,项目绩效评价结果等级分别为优(90-100分),良(80-89分),中(60-79分)、差(0-59分)。
五、值得关注的问题
(一)绩效目标设置不完整,考核指标覆盖不全面
查阅项目绩效目标自评表以及忠县城区环卫一体化营运项目PPP特许经营协议,该项目到2020年实现生活垃圾分类收运、处理支撑体系的运营目标未在项目自评表中体现。项目绩效也未设定垃圾清运相关质量考核指标,项目指标不能全面体现项目核心产出和效益,绩效指标完整性需进一步提升。
(二)财务审核不严谨、资金监管不到位
根据检查财务资料,2021年1-17#凭证存在科目记载错误,授权支付凭证10至11月城区环卫一体化金额440.18万元,其中有141.13万元应记入应付款科目,该笔款项于2021年3-23#凭证支付。该项目按照县城市管理局制定的财务管理办法进行资金监管,但忠县环境卫生事务中心未对忠县城区环卫一体化项目收入资金建立专账核算管理,导致项目收入不清晰,不能清楚反映项目资金实际结余情况。
(三)安全意识灌输及培训有待加强
项目在实施时虽制定有相关安全手册以及对员工定期进行安全培训,但根据忠县城区环卫一体化项目员工考勤表及忠县桑德环境工程有限公司安全会议记录表,2020年4月30日员工周成芬违反交通信号通行,在忠县忠州大道万树桥岔路口与摩托车碰撞,导致自己受伤;顺溪片区高得梅在上班期间手脱臼。
(四)云平台系统搭建尚不完善
根据现场勘察,桑德目前已经建立了相关环卫云平台,但目前该平台仅能对环卫车辆进行实施监控,对环卫人员及环卫设施的平台建设尚在优化,不能充分发挥智慧平台的作用。
六、主要建议
(一)提升绩效指标与考核指标的完整性
建议将生活垃圾分类收运、处理支撑体系的运营目标纳入绩效指标考核范围,确保做到绩效指标评价体系的完整性、明确性、科学性,全面反映项目的产出与效益。同时更新项目考核办法,将垃圾分类清运纳入考核范围,并设置合理的考核准则,确保对垃圾清运工作的全方位监督与考评,对存在的问题进行及时整改。
(二)加强财务会计审核工作,强化财务监督体系
完善会计工作审核制度,用严格的管理以及规范化的制度提升会计工作审核标准。同时对收入与支出资金建立专账核算管理,对收入与支出进行动态监控,及时、准确反映项目资金实际结余情况。
(三)加强对环卫人员的安全教育
加强对环卫工作者的安全教育力度,开展法律宣传与交通规则普及。在加强自我防范安全意识的同时,人工清扫快车道时,尽量增设警示墩保护。
(四)加快云平台系统的建设及优化
城市管理局应敦促桑德环境有限公司加紧对云平台的优化建设,加快环卫作业链条的搭建,把环卫工人、环卫巡检人员、垃圾产生点等作业主体纳入环卫智慧云平台监管范围,对作业违规情况进行在线报警,为城市生活垃圾智能化调度提供支撑,同时加快实现相关数据的信息共享,实现异常预警,提高环卫工作的作业效率,保障作业效果,加快实现城市智慧环卫建设。
(五)建议下次调价时,进行成本专项测算分析
本次忠县城区环卫一体化营运项目绩效评价,未获得桑德环境公司详细财务数据,仅能对项目成本进行大致估算。建议下次调价时,进行成本专项测算分析,确保项目运营成本在合理区间。
附件:
1、忠县2020年农村危房改造补助项目财政资金绩效评价指标体系及评分表;
2、重庆通冠会计师事务所有限责任公司营业执照;
3、重庆通冠会计师事务所有限责任公司执业证书。
重庆通冠会计师事务所有限责任公司
2021年9月30日
